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十部門發布全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革實施意見
2019-06-19 13:20:18 來源:中國青年網
凡是符合條件并納入改革范圍的行業協會商會,都要落實“五分離、五規范”的要求。

● 行業協會商會與行政機關脫鉤,是我國深化社會主義市場經濟體制改革的重要內容,因為經濟體制改革的目標是要讓市場在資源配置中起決定性作用,同時更好地發揮政府作用。在這個總目標下,行業協會商會與政府的關系處理,正是其中重要一環

● 脫鉤過程中的難點主要體現在兩個方面:一是行業協會商會相關人員的身份問題,脫鉤后相關人員不再具有政府身份,待遇及其他福利保障可能會受影響;二是來自于資金方面的困難,政府不再向行業協會商會輸送運營資金,行業協會商會就要轉而向企業收費,而收費就必須提供服務

● 應盡快編制出臺行業協會商會法,健全相關配套法律法規,并專門就行業協會商會自身制度建設等內部治理問題進行規范,強化法治約束

一場讓行業協會商會褪去“官色”的改革,在經歷了長達三年共三批試點的審慎實踐之后,終在全國范圍內全面吹響號角。

經黨中央、國務院批準,國家發展改革委、民政部、中央組織部、中央編辦等十部門近日聯合印發了《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《實施意見》明確,要按照“應脫盡脫”的原則全面推開脫鉤改革,凡是符合條件并納入改革范圍的行業協會商會,都要落實“五分離、五規范”的要求。

教育部長江學者特聘教授、南京大學長江產業經濟研究院院長劉志彪在接受《法制日報》記者采訪時說,在行業協會商會與行政機關脫鉤上,這次下了很大的決心,在包括編制、經費、職能等各個方面都進行脫鉤,這是一件非常好的事情。“這是我國深化社會主義市場經濟體制改革的重要內容,因為經濟體制改革的目標是要讓市場在資源配置中起決定性作用,同時更好地發揮政府作用。在這個總的目標下,行業協會商會與政府的關系處理,正是其中非常重要的一環。”

行業協會成二政府

脫鉤符合國際規范

黨的十八大以來,黨中央、國務院對行業協會商會的改革作出了具體部署,要求加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

2015年7月,中辦、國辦印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》(以下簡稱《方案》)正式對外公布。《方案》提出,全國性行業協會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責,2015年下半年開始第一批試點,2016年總結經驗、擴大試點,2017年在更大范圍試點,通過試點完善相應的體制機制后全面推開。

這是一場呼吁已久的改革。

作為市場經濟的產物,行業協會商會從改革開放初期的不足1000個,逐步發展成為7萬多個,基本形成了覆蓋國民經濟各個門類、各個層次的行業協會商會體系。

民政部提出,我國行業協會商會在經濟發展中起著銜接宏觀和微觀的作用,在政府宏觀經濟管理和企業微觀經濟運行中間“上掛下聯”,猶如“傳送帶”和“分流器”。行業協會商會能做企業想要做,但靠單個企業做不到的事;能做市場需要做,卻又無人牽頭去做的事;能做政府想要做,卻無精力去做的事。

不過,在發揮重要作用的同時,行業協會商會也存在許多亟待解決的問題。正如《方案》所說的那樣,一些行業協會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結構不健全、監督管理不到位、創新發展不足、作用發揮不夠等問題。

其中最為人詬病的便是其行政化色彩較濃。由于行業協會商會大多是隨著政府機構改革和專業部門撤銷設立的,因此先天帶有行政色彩較濃的特征,在經濟生活中常常被批評為“二政府”“紅頂中介”。

劉志彪認為,長期以來,政府與行業協會商會、企業之間的關系沒有理順,這使得行業協會經常表現為行使政府職能的官辦機構,其結果是“整個市場經濟體制少了一個有效的中間環節”,要么是行業協會商會直接代表了政府;要么是政府不得不直接出面解決問題,很多時候“政府被逼到墻角去了,沒有伸縮與回旋的余地”,這是一個很大的問題。

行業協會商會和政府不分還會導致一個后果,就是政府規模越來越大,政府職能不清晰,由此也影響了適應市場經濟的政府體制改革,導致減稅降費等政策措施落地也成為很大的問題。

在劉志彪看來,脫鉤可以使政府角色在市場經濟情況下更加靈活,讓行業協會商會站到前面去處理很多事情,符合國際上的規范和標準;行業協會商會可以代表企業利益與政府對話與協調,并行使社會功能,代表社會利益;有利于政府的簡政放權,降稅減費,減輕企業負擔;有利于我國進一步對外改革開放,使我國企業與國外企業打交道更順暢。

徹底切斷利益鏈條

剝離政會身份依附

“要徹底實現行業協會商會與行政機關脫鉤,必須從根本上切斷行業協會商會與行政機關之間的利益鏈條,剝離行業協會商會與行政機關之間的身份依附。”國家發展改革委經濟體制與管理研究所副研究員孫鳳儀說。

《方案》中的脫鉤任務和措施正是沿著這一主線展開的。通過機構、職能、資產、人員和黨建等管理事項五個方面的分離,實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤,即“五脫鉤五規范”。

《方案》力推的這場改革于2015年11月正式拉開帷幕。全國性行業協會商會先后于2015年11月、2016年6月、2017年1月開展了三批脫鉤試點。國家發展改革委新聞發言人孟瑋于6月17日宣布,共有422家全國性協會和5318家省級協會實現與行政機關脫鉤,均超過應脫鉤協會總數的50%,為全面推開脫鉤改革奠定了扎實基礎。

近日印發的《實施意見》則啟動了在全國全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革。《實施意見》針對試點中暴露出來的問題,進一步明確了脫鉤改革的具體要求和操作辦法。《實施意見》要求,要按照“應脫盡脫”的原則全面推開脫鉤改革,凡是符合條件并納入改革范圍的行業協會商會,都要落實“五分離、五規范”的要求。

一是實現機構分離,規范綜合監管關系。取消行政機關與協會的主辦、主管、聯系和掛靠關系,協會依法直接登記,行政機關依法監管并提供服務。二是實現職能分離,規范行政委托和職責分工關系。剝離協會現有行政職能,同時鼓勵行政機關向協會購買服務。三是實現資產財務分離,規范財產關系。協會實行獨立財務管理,取消財政直接撥款。按規定騰退行政辦公用房,實現辦公場所獨立。四是實現人員管理分離,規范用人關系。行政機關不再推薦、安排在職或退(離)休公務員到協會兼職、任職,協會依章程自主選人用人。五是實現黨建外事等事項分離,規范管理關系。全國性協會黨建工作分別由中央和國家機關工委、國資委黨委領導,外事工作、人力資源服務等事項由協會住所地政府進行屬地化管理。

《實施意見》下附《全國性行業協會商會脫鉤改革名單》顯示,在795家全國性行業協會商會中,目前已脫鉤422家,擬脫鉤373家,待脫鉤的占比超四成,包括“中國石油企業協會”“中國水泥協會”以及中國煤炭教育協會等。

身份資金或成阻力

轉變職能迫在眉睫

如何順利實現全國范圍內的行業協會商會與行政機關的脫鉤,將《實施意見》真正落到實處?

劉志彪認為,脫鉤過程中的難點主要體現在兩個方面:一是行業協會商會相關人員的身份問題,脫鉤后相關人員不再具有政府身份,待遇及其他福利保障可能會受到一些影響;二是來自于資金方面的困難,政府不再向行業協會商會輸送運營資金,行業協會商會就要轉而向企業收費,而收費就必須提供服務,這就決定了行業協會商會就必須切實轉變工作作風,轉變服務態度,轉變職能,轉變觀念。

“行業協會商會一方面應服務好黨和國家,更好地傳達黨和國家的重要方針政策,另一方面要更好地服務企業,包括代表中國企業在國際上進行交流、交易、交涉等,維護好中國企業的權益。如果做不好這些工作,那就可能落得個‘兩個都不是’,既不是政府又不是企業的‘兩頭不著邊’的結果。”劉志彪說,而只要做好上述工作,就會有廣闊舞臺,“便無需發愁經費問題,也不會在乎政府身份了”。

劉志彪特別提醒,過去政府和行業協會商會脫鉤,常常會把一些能力不強的人調整到行業協會商會,這其實是對行業協會商會工作的歧視,“在我看來,有協調能力、有本事的人才應該到行業協會商會工作,但如何保障這些人的權益又是一個大難題”。

北京師范大學中國社會管理研究院社會學院教授、博士生導師傅昌波建議,借鑒國內外實踐經驗,加快制定出臺行業協會商會法,徹底摘掉行業協會商會“二政府”的帽子。推動建立行業協會商會的內部治理規則和自律行為準則,理順行業協會商會與會員及政府之間的法律關系。通過健全規章制度,實現依法設立、民主管理、行為規范、自律發展,將行業協會商會改革與發展納入法治化軌道,確保行業協會商會整個生命周期都有法可依、有規可循。

南京師范大學全國民政政策理論研究基地副主任倪咸林認為,應盡快編制出臺行業協會商會法,健全相關配套法律法規,并專門就行業協會商會自身制度建設等內部治理問題進行規范,強化法治約束。完善章程的內容和形式,研究編制《行業協會商會法人治理基本制度指南》,細化章程在民主選舉、民主管理、民主監督等內部治理關鍵環節上的規則約束體系,提高章程的權威性和執行力,奠定法人治理的制度基礎。針對脫鉤后行業協會商會章程中的制度空白,抓緊制定配套政策,完善制度體系。

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